De bijvangsten van beleid

Op 23 september 2025 vond de derde en laatste STAD in Onderzoek plaats. Een aantal betrokken deelnemers ging in theater en filmhuis Dakota met Wouter Jan Verheul (onderzoeker/docent aan de TU Delft en adviseur bij Arcadis) en Sherwin Tjin Asjoe (programmamaker bij Pact Zaandam Oost) in gesprek over de lessen die we ruim vijftien jaar na publicatie kunnen trekken uit de publicatie Bijvangsten van beleid: over ongezochte opbrengsten van de wijkenaanpak (2009).

 

Lessen en conclusies samengevat

• Focus bij beleidsvorming en -evaluaties meer op de (bestaande) positieve ontwikkelingen in de wijk. Als de positieve bijvangsten van beleid op een voetstuk worden geplaatst, kunnen projecten groeien en dus meer bereiken. Het is daarbij belangrijk dat niet alleen de probleemgevallen in de wijk financiering krijgen, maar dat er óók geld vrij wordt gemaakt om positieve projecten te steunen;
• Om de vaagheid aan ambities tegen te gaan, moeten er heldere en realistische beleidsdoelen worden opgesteld: wat wordt er precies met ‘kansengelijkheid’ bedoeld? Hoe sturen we daarop en wanneer is het goed genoeg?
• Beleidsmakers zouden hun werk frequenter moeten evalueren. Er wordt nu vooral nieuw beleid gemaakt en bij een klassieke beleidsevaluatie wordt er alleen naar het bereiken van de vooraf beoogde resultaten gekeken. Op die manier komen de onvoorziene opbrengsten sowieso niet in beeld;
• Er moet bij beleidsevaluaties meer (financiële) aandacht voor de onvoorziene opbrengsten van beleid komen. Daarvoor is het nodig dat ambtenaren de wijk ingaan en persoonlijke verhalen van bewoners ophalen. Op basis van die verhalen kan beleid worden aangepast óf er kunnen onderdelen aan een plan worden toegevoegd.

Inleiding

Zo’n vijftien jaar geleden werd tijdens de grootschalige aanpak van de Vogelaarwijken veel onderzoek gedaan naar geslaagde stedelijke vernieuwing. Welke tips en lessen uit die tijd zijn ook nu nog actueel en waarop is aanvullend, meerjarig onderzoek nodig? Hoe voorkomen we dat we het wiel opnieuw uitvinden? En waar kunnen politiek, beleid en uitvoering op sturen om de Haagse stedelijke ontwikkeling optimaal te laten verlopen?

 

Wouter Jan Verheul (onderzoeker bij de TU Delft en adviseur bij Arcadis) publiceerde in 2009 met zijn collega-bestuurskundige Mark van Twist het boekje ‘Bijvangsten van beleid: over ongezochte opbrengsten van de wijkenaanpak’, gebaseerd op onderzoek dat zij verrichten naar de wijkenaanpak van het Ministerie van VROM. Tijdens de derde STAD in Onderzoek, vertelt Wouter Jan  over de manieren waarop een wijkenbeleid doorgaans wordt uitgevoerd. Hij gaat daarbij in op de positieve onvoorziene opbrengsten (‘bijzondere bijvangsten’) en negatieve onvoorziene opbrengsten (‘de tragiek van de goede bedoelingen’). Daarvoor is het van belang verder te kijken dan de traditionele evaluatiemethoden: wat als we verder kijken dan het meetbare? Wat voor verhalen vertellen buurtbewoners over hun eigen wijk? Hoe kunnen dat soort persoonlijke verhalen een meerwaarde vormen bij beleidsevaluaties? Sherwin Tjin Asjoe reflecteert vervolgens op het onderwerp vanuit zijn eigen perspectief als voormalig teamchef bij de Politie in Zaandam en programmamaker bij Pact Zaandam Oost. Op welke manier zou er naar aandachtswijken moeten worden gekeken en waar liggen verbeterpunten voor beleidsmakers?

 

De bijvangsten van beleid: over ongezochte opbrengsten van de wijkenaanpak

Aan het begin van de 21e eeuw, in het jaar 2007, startte het beleidsprogramma Aandachtswijken, waarbij veertig Nederlandse wijken moesten transformeren van ‘probleemwijk’ naar ‘prachtwijk’. De wijken werden door het toenmalige kabinet als ‘potentiële brandhaard’ getypeerd en in acht jaar tijd zouden de leefbaarheid en veiligheid moeten zijn toegenomen en de kansenongelijkheid zijn afgenomen.

Wouter Jan en Mark van Twist deden ruim vijftien jaar geleden onderzoek naar de wijkenaanpak in de Vogelaarwijken. Daarin werd gekeken naar hoe beleid werd geëvalueerd en naar de manier waarop kwaliteitsmetingen op basis van cijfers kunnen worden aangevuld met de zogenoemde ‘onbedoelde opbrengsten’ van het wijkenbeleid. Om deze in kaart te brengen, hebben de onderzoekers gezocht naar verhalen uit de wijk. Daarvoor zochten ze verhalen van mensen, initiatieven, projecten en organisaties in de wijk, al dan niet betrokken bij het beleidsprogramma Aandachtswijken.

Wat zeggen de cijfers in de wijk over hoe het nou écht gaat met haar bewoners? ‘Cijfers kunnen laten zien dat de werkgelegenheid in een wijk niet is toegenomen’, schrijven de onderzoekers in het boekje, maar ‘een verhaal van een bewoner of hulpverlener over een bepaald werkgelegenheidsproject [kan] laten zien, dat iemand door aan sociale activiteiten in de wijk deel te nemen een baan heeft gekregen bij een werkgever in een andere wijk’ (pagina 17). Kortom: als we bij beleidsevaluaties ons beperken tot cijfers, wordt de bijvangst van de wijkaanpak, of die nou positief of negatief is, bij voorbaat over het hoofd gezien.

Het succes van de Nederlandse wijkenaanpak

In Nederland bestaat een relatief succesvol wijkenbeleid. Ondanks serieuze problemen van kansarme bewoners, hebben we nooit echte slums zoals we die wel in andere plekken op de wereld tegenkomen. Volgens Wouter Jan heeft dat een aantal redenen: Nederland is een verzorgingsstaat met goede sociale voorzieningen, de fysieke afstand tussen de mindere en betere of (centrum)wijken is relatief klein én we hebben in het verleden veel ervaring opgedaan met het werken aan de wijk. In de jaren zeventig was er bijvoorbeeld veel verkrotting en verlieten veel mensen de stedelijke omgeving. Halverwege de jaren tachtig zijn de steden weer gaan groeien, mede door de succesvolle wijkenaanpak van die periode.

 

Wouter Jan: “Er zijn verschillende gezichten die het beleid van de afgelopen decennia symboliseren, zoals wethouder Jan Schaeffer of Ed van Thijn, als gemeenteraadslid en latere burgemeester van Amsterdam in de jaren zeventig en tachtig, en Roger van Boxtel van het grotestedenbeleid (GSB) in de jaren negentig. In de jaren nul waren ministers Ella Vogelaar en Eberhard van der Laan prominente figuren. Zij handelden natuurlijk niet alleen, maar stonden voor een bepaalde beweging.” In 2010, na het beleidsprogramma Aandachtswijken, werd het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) opgeheven. Vanaf dat moment verdween de wijkenaanpak meer naar de achtergrond, legt Wouter Jan uit. Wel is een aantal redelijk succesvolle nationale programma’s gestart, zoals het Nationaal Programma Rotterdam-Zuid en breder het Nationaal Programma voor Leefbaarheid en Veiligheid.

 

Naast de ervaring die Nederland heeft met het werken in de wijk, spreekt de metafoor van de stad als ladder voor sociale stijging nog steeds aan: de overheid, maatschappelijke partners en medebewoners geven bewoners uit aandachtswijken de mogelijkheid om op sociaal gebied te stijgen. Deze roltrapfunctie was het onderwerp van de eerste STAD in Onderzoek (13 mei 2024), en kwam tijdens deze bijeenkomst terug. Volgens een jonge ambtenaar uit het publiek die een periode bij de gemeente Schiedam heeft gewerkt, veroordeel je door die ‘emancipatiemachine’ immers altijd een groep bewoners tot het leven in een wijk die als ‘kwetsbaar’ wordt bestempeld. “Een bepaalde groep blijft achter in een wijk waar de hele tijd instroom is van nieuwe kwetsbare mensen. Hoe is dat voor de achterblijvers? Daar moeten we meer aandacht voor hebben.”

 

De (on)gezochte opbrengsten  van beleid gethematiseerd

Wouter Jan laat het publiek een vierdelig schema zien (zie de tabel hieronder) waarin de verschillende vormen van beleidsopbrengsten uit evaluatie-onderzoek staan geordend. De bovenste twee categorieën – de voorziene gewenste beleidsambities en de voorziene ongewenste bijwerkingen – vormen steevast onderdeel van beleidsevaluaties. Dit zijn immers de kwaliteitsbeoordelingen die tijdens de beleidsvorming zijn opgesteld. Deze klassieke aanpak wordt ook onderschreven door de Algemene Rekenkamer (ARK) in hun evaluatieonderzoek van de wijkenaanpak, vertelt Wouter Jan: doelen die niet meetbaar zijn, heeft de ARK bij het beoordelen van de wijkenaanpak buiten beschouwing gelaten.

Juist de onvoorziene opbrengsten van beleid maken een beleidsevaluatie interessant. Uit de persoonlijke verhalen die Wouter Jan en Mark tijdens hun onderzoek hebben opgehaald, kwamen 26 verschillende positieve onbedoelde bijvangsten van beleid naar voren. Zo zou een project in de schijnwerpers nieuwe en enthousiaste mensen aantrekken, zouden lokale ondernemers gaan samenwerken als er een minister op komst is en zouden geslaagde projecten worden overgenomen door andere wijken.

Voor de volledige lijst met 26 bijzondere bijvangsten van de wijkenaanpak, zie pagina 22-36 van het rapport. Onderaan dit verslag vind je een ingekorte versie van dezelfde lijst.

 

De fysieke tunnelvisie en hoe je eruit komt

Natuurlijk zijn er ook negatieve onvoorziene opbrengsten van beleidsprogramma’s, vertelt Wouter Jan. Beleidsmakers raken bijvoorbeeld snel in een zogenoemde fysieke tunnelvisie (physical bias): als een ingreep er fysiek goed voorstaat – er is een nieuw fietspad aangelegd, er zijn woningen gerenoveerd, het park is opgeknapt, er is een nieuw theater gebouwd – is er aan de sociale doelen voldaan, zo is vaak de impliciete of expliciete aanname. Helaas is dit lang niet altijd het geval, zegt Wouter Jan. Ook al ziet de omgeving er fysiek goed uit, we weten simpelweg niet wat er zich achter de voordeur van bewoners afspeelt en soms blijkt dat wijkbewoners een gebouwde maatschappelijke voorziening niet of heel anders gebruiken,

Wouter Jan: “Als er ergens een fietspad wordt aangelegd, betekent het niet automatisch dat mensen het daadwerkelijk gaan gebruiken. Als de bewoners in het gebied niet kunnen of durven fietsen, geen fiets hebben of als fietsen in hun cultuur een lage status heeft, gebeurt het simpelweg niet.” Om een fysieke tunnelvisie tegen te gaan, is het van belang om de capability approach toe te passen: sluit deze fysieke ingreep aan bij de mogelijkheden en voorkeuren van de doelgroep?

Als positief voorbeeld geeft Wouter Jan het Theater Zuidplein in Rotterdam. Begin 2020 werd het gerenoveerde gebouw in Rotterdam-Zuid opgeleverd, maar uit de monitoring tijdens de bouw bleek dat bewoners het theater als elitair zagen. “Er is toen bepaald om de programmering anders te doen dan de Stadsschouwburg in het centrum, om de activiteiten meer op de buurt te richten, om placemaking rondom het gebouw te realiseren en om in het theater zelf lossere bezoekersregels te hanteren. Dat soort evaluaties en adaptieve ontwikkelingen zie ik bij veel andere fysieke ingrepen helaas niet altijd gebeuren.”

Alleen het negatieve in beeld

Sherwin, beleidsmaker bij het samenwerkingsverband Pact Zaandam Oost, vertelt dat het belangrijk is om recht te doen aan de bestaande problematiek zonder een gehele wijk te stigmatiseren. Hij noemt de zogenoemde treitervloggers die in 2016 de politie en bewoners van de wijk Poelenburg (Zaandam) lastigvielen. In die periode werkte Sherwin als teamchef bij de politie in Zaanstad, waarbij hij wijken zoals Poelenburg van dichtbij meemaakte.

Sherwin: “Dat leidde tot een hoop commotie, ook in de nationale politiek. Daar zag ik een relatief overzichtelijk vraagstuk in de wijk – overlast door jongeren – dat een symbolisch beeld van de terrorisatie in probleemwijken werd. De wijk is soms een concept dat wordt benut om te laten zien dat er in Nederland grote tegenstellingen zijn. Maar waar vergelijken we dat mee?” Volgens Sherwin is het nodig om een volledig beeld van een wijk te schetsen. Een aandachtswijk bestaat niet alleen maar uit problematiek, maar heeft ook positieve kanten. Dáár moeten beleidsmakers zich meer op focussen.

De aanwezige ambtenaren in de zaal zien die negatieve focus ook als worsteling. Als ambtenaren de problemen in een wijk niet op de voorgrond plaatsen, is het mogelijk dat de nodige financiering vanuit de overheid niet wordt toegekend. Met andere woorden: alleen als het aantoonbaar slecht gaat, wordt er geld vrijgemaakt. Een bewoner van de Schilderswijk merkt op dat de bewoners van krachtwijken óók veel focussen op de problematiek in hun wijk. “Sinds ik in Den Haag woon, wordt de Schilderswijk als een achterstandsbuurt gezien. Als we roepen dat het niet goed gaat, komt er wel weer geld. In deze stad loont het enorm om slachtoffer te zijn en dat is een patroon wat ook in de rest van Nederland voorkomt.”

 

Wanneer is het goed genoeg?

Volgens Sherwin gaat het gesprek over de wijkenaanpak ook te weinig over het concretiseren van ambities. Hij refereert daarbij aan het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid, het langdurige overheidsproject om twintig kwetsbare gebieden in Nederland te verbeteren. Blijkbaar, zegt Sherwin, heeft die inzet niet gemaakt waar we in bepaalde fases van de beleidsvorming van gedroomd hadden. Het formuleren van realistische en concrete beleidsdoelen zou volgens Sherwin helpen bij evalueren van dat soort programma’s. “Wat streven we nou eigenlijk na in die gebieden? Wat wordt er precies bedoeld met ‘kansengelijkheid’? En wanneer is het goed? Wanneer kunnen we zeggen dat het best goed gaat? Dáár moet van tevoren beter over worden nagedacht.”

De vaagheid aan ambities blijkt ook uit de antwoorden die uit de zaal komen. De aanwezige gebiedsontwikkelaar van Heijmans richt zich in zijn werk op ‘kansengelijkheid’ als doel en bij nieuwe ingrepen richt hij zich op de toekomstige ontwikkeling van de generatie achter de huidige bewoners. De mogelijkheden tot ontwikkelingen beginnen volgens hem al in de binnentuinen rondom het woongebouw en de mensen die je op straat of op school tegenkomt. “Voor mij gaat het erom of de kinderen van de huidige generatie later een fiets gaan gebruiken om naar de verder gelegen havo-school te gaan.”

Voor Sherwin voelt die instelling – ‘we doen het voor de volgende generatie’ – ergens als een antwoord op het ontbreken van voldoende radicale veranderingen. Het voelt te nonchalant, zegt hij, alsof we de beleidseffecten voor ons uitschuiven naar de volgende generatie. Om die reden is het des te belangrijker om ingrepen uitgebreid te evalueren: wat wilden we überhaupt voor de huidige generatie en welke onderdelen daarvan zijn gelukt? Met andere woorden: het is van belang om goed na te denken over de manier waarop je beleidsdoelstellingen op de korte én lange termijn kan realiseren.

Bewoners leiden aan participatie-moeheid

De realiteit in krachtwijken en de statistiek van beleidsmakers kunnen uit elkaar liggen. Om een vertekend beeld tegen te gaan, moeten beleidsevaluaties dus niet alleen cijfers ophalen, maar ook persoonlijke verhalen van bewoners bevatten, herhaalt Wouter Jan. De huidige relatie tussen de gemeente en haar beleidsmakers enerzijds en de bewoners van aandachtswijken anderzijds staat echter soms op gespannen voet, blijkt uit het gesprek in de zaal. Een bewoner vertelt dat hij vooral hoort dat bewoners alle onderzoeken van de gemeente “spuugzat” zijn. De manier van communiceren, ook al is het volgens hem de laatste jaren ietwat verbeterd, is heel erg top-down: de gemeente laat weten wat er staat te gebeuren en de bewoners hebben relatief weinig inspraak. Ook een medewerker van de gemeente ziet een zekere participatie-moeheid onder veel bewoners, maar benadrukt wel dat er veel contact is tussen de gemeente en de Haagse bevolking.

Op welke manier kan het verhalende aspect beter worden geïntegreerd in officiële beleidsevaluaties? Volgens Wouter Jan moeten ambtenaren sowieso vaker de wijk in gaan: “Sluit je aan bij de activiteiten die er in de wijk worden georganiseerd en luister naar wat de bewoners te zeggen hebben en verzamel die verhalen, want die verhalen gaan over mensen van vlees en bloed, en voorkomt dat we verzanden in technocratisch analyses en oplossingen.” Sherwin voegt daar afsluitend aan toe dat het niet van belang is in welke taal de verhalen worden opgeschreven, áls ze maar worden opgeschreven. “Het hoeft niet per se in een bureau van een beleidsmaker te komen of in de gemeenteraad te worden besproken. Als er maar naar de bewoners wordt geluisterd en de verhalen ergens terechtkomen.”

 

De 26 bijzondere bijvangsten van de wijkenaanpak:

1. Meer aandacht voor bestaande projecten
2. Snelle sponsoring van projecten
3. Werken in de aandachtswijken is hip geworden
4. De werkgelegenheid in de wijk wordt bevorderd
5. Fysieke projecten lokken sociale projecten uit
6. Er wordt eerder en meer naar burgers geluisterd
7. Burgerinitiatieven worden serieuzer genomen
8. Geslaagde projecten in de aandachtswijken slaan over naar andere wijken
9. Herstructurering in de aandachtswijken stimuleert de ontwikkeling van kunst en cultuur
10. Het bezoek van de minister, de wethouders of de burgemeesters kan leiden tot doorbraken
11. De aandacht van de minister, de wethouders of de burgemeesters werkt stimulerend voor mensen die al lange tijd in de wijk actief zijn of een nieuw project op willen starten
12. Culturele instellingen vestigen zich in de aandachtswijk
13. Door de wijkenaanpak ontmoeten ondernemers elkaar, die samen nieuwe projecten opzetten
14. Projecten vanuit de wijkenaanpak inspireren bedrijven en maatschappelijke organisaties
15. Bestaand gemeentelijk beleid wordt meer op de wijk toegesneden
16. Succesvolle projecten in de aandachtswijken leiden tot spillover effecten
17. Er ontstaan meer (nieuwe) vormen van burgerparticipatie bij woningcorporaties
18. Onderwijsinstellingen gaan leerlingen en studenten bewuster betrekken bij wat ze in de wijk kunnen doen
19. Er ontstaat een internalisering van de waarden die belichaamd zijn in het beleid
20. (Top)managers zijn anoniem actief in de wijk
21. Wijkavonden bieden een platform voor nieuwe of bestaande bewoners
22. De wijkenaanpak brengt bestaande projecten in een stroomversnelling
23. De wijkenaanpak vergroot de ‘sense of urgency’ rond projecten
24. Vrijwilligers zijn door de aandacht voor wijken makkelijker te vinden en te mobiliseren
25. De focus op bepaalde wijken wordt door andere partijen overgenomen
26. Afdelingen en diensten van betrokken partijen leren over de schutting heen te kijken

 

Tekst: Emma Ruiter
Foto’s: Maurits van Hout